摘要：
乡村振兴是新时代党和国家推动乡村建设的总体目标。中国过去近百年国家主导的乡村建设大体可分为三个阶段：20 世纪二三十年代的农村复兴运动；20 世纪五六十年代的土地改革与农业集体化；20 世纪七八十年代以来的农村政治经济体制改革。不同阶段国家主导乡村建设的总体目标不同，前两阶段中乡村改善更多是实现其他目标的方式，而乡村振兴战略则是将乡村改善作为目标本身。在乡村建设过程中，国家的总体目标是不可忽视的方向性和决定性力量，而以往乡村建设研究更强调社会和民间力量的参与，对国家力量有所忽视。立足国家视野对百年乡村建设历史进行考察，有助于更好地把握乡村振兴战略的历史和现实意义。
关键词：农村复兴；土地改革；集体化；乡村振兴战略
2017 年 10 月，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略。2018 年 1 月， “中央一号文件”即《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布。2018 年 3 月，政府工作报告强调大力实施乡村振兴战略。2018 年 9 月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，标志着乡村振兴战略进入实施阶段。在党和国家的大力推动下，乡村振兴成为当前解决“三农”问题的“总抓手”，相关理论研究和实践探索也如火如荼地开展起来。本文认为，乡村振兴战略深嵌于国家和社会治理体系之中，而非孤立存在；乡村振兴战略也并非凭空出现，而是有着深刻的历史渊源。如何从历史脉络中深刻认识和理解乡村振兴战略，成为当前社会科学领域的重要议题。
乡村振兴战略，本质上反映的是国家与社会的关系，更具体来说，反映的是国家与农村的关系。过去百余年间，关于国家与社会关系的问题先后形成两种主要研究路径：一是 1970 年代以前，学者们普遍倾向于从社会角度分析国家和政治问题，形成“社会中心观”（Society-centered Approach），关注重心是集体性社会事实，主张以集体主义观点研究社会问题；二是 1970 年代以后，开始有学者注意到国家作为独立的行动主体，在政治过程、社会运行和社会结构塑造等方面，发挥着重要甚至决定性的作用，提出将“国家”概念带回研究视角，形成“国家中心观”（State-centered Approach）。
在国家中心观影响下，自 1990 年代中期以来，许多关注中国农村问题的学者纷纷致力于抗争政治的研究，并在相当长的一段时间内，将农民视为“弱者”。最近几年，有学者开始反思所谓的农民抗争并不完全是基于维权行动，同时也包括谋利行动、谋名行动等 。这些研究，为重新认识国家与农民的关系提供了经验基础。相对于社会中心理论而言，国家中心理论在解释政府决策对社会结构及社会秩序形塑方面具有较强的阐释力。不过，这两种理论都将国家与社会视为结构性实体存在，对二者间动态形塑关系则有所忽视。从国家中心理论来看，乡村振兴战略侧重于自上而下地推动乡村社会重建和形塑，而忽视了该战略在国家层面具有建构政治权威、提倡社会主流价值和道德观念等宏观价值。实际上，国家与社会是极为复杂的整体互动与局部博弈的动态关系，一方面国家政策形塑了社会，另一方面社会的反馈也形塑了国家。
从更深层次上反思学界基于国家中心理论而形成的固有观念，有必要在经验研究的基础上，加入实践和过程维度，将国家与农民的关系纳入较长时段的社会过程予以考察，以展现乡村振兴战略与过去百余年间国家指导和介入乡村建设实践的密切联系。鉴于此，本文立足于“过程—实践”的分析路径，讨论过去百余年间乡村建设实践中的国家参与，分析不同时段国家的总体目标对政府推动乡村建设运动的深刻影响。本文将从三个方面展开讨论：第一，民国时期农村救济与农村复兴运动中的现代民族国家理论是如何实践的？第二，发展主义逻辑如何影响了 20 世纪中叶中国共产党改造农村社会结构与重整农村社会秩序的实践？第三，改革开放以来从发展主义到新发展主义转变的过程中，国家如何实践并随时调整行动策略以维护其在乡村建设中的政治权威？
一、拯救：国民政府时期的乡村复兴运动
近代以来的乡村社会变革深嵌于现代民族国家的建构过程之中。建立现代民族国家是近代以来几乎所有社会运动、社会变革的核心要义，立场、观点、目标不同的各类社会群体不断地探索实现路径。无论如何，这些探索都已成为我们回顾历史的重要社会事实，尤其是这些探索在中国乡村建设的过程中产生了重要影响。
自 19 世纪中期以来，在与西方工业社会交锋的过程中，中国乡村逐渐走向破败。其后，不少社会知识精英借鉴西方社会发展模式，开始为中国乡村社会的发展奔走呼号。周鼎华指出：从崩溃的农村，走到复兴的路，绝不是简单的事，亦不能以病重急于施救，这种都是未来危机的形成，反之，谈救济农村问题的人，不是离开现实，便是琐碎地找出细小诊案，都从纸面上着想，不从根本上来主张。可以说， “拯救”成为改造和建设 19 世纪末 20 世纪初中国乡村社会的主流话语。
到 20 世纪二三十年代，复兴农村已从社会口号变成社会实践和社会运动。早期社会学研究资料表明，几乎所有社会科学研究者都参与到这场复兴农村的运动中去了。虽然根本目标都是挽救乡村于破产之际，但理念与实施路径各不相同。当时乡村建设运动参与力量表现为三类：一类是社会知识精英主导的乡村建设与乡村实验运动，如梁漱溟的邹平乡村建设运动，晏阳初的定县乡村建设运动等；一类是以传教士和教会大学为主的乡村调查与乡村建设运动，如金陵大学农业经济系卜凯等人组织的社会调查及农村农业改良运动；一类是政府层面推动的乡村建设，其中，政府推动的乡村建设，主要是国民政府于 20 世纪 30 年代推行的“救济农村” “农村复兴”等运动。以知识精英为主的社会力量主导参与的乡村建设运动，虽然在一定程度上取得了成功，但由于这些分散的社会力量并未整合成更具影响力的社会组织，因此注定不能从整体上改变中国农村的落后面貌，同时他们也未能获得国民政府的真正支持，再加上大多数乡村建设倡导者对中国农村问题及其根源认识都存在偏差 。故而，这一阶段由社会力量主导的乡村建设运动，最终都以失败告终。
就政府主导的乡村建设而言，为救济濒临破产的农村，国民政府于 1933 年 5 月成立农村复兴委员会，并由该组织统一协调全国范围内的农村复兴事业 。该组织的主要工作分为研究与调查两种。在研究方面，农村复兴委员会设立了研究米麦、棉、丝、茶、地下水、农产品产销等问题的 6 个专门委员会。在调查方面，在农村复兴委员会指导下，在江苏、陕西、河南、浙江、云南、广西等 6 个省份开展大规模的农村调查活动。为实现复兴农村的目标，农村复兴委员会设定的主要救济内容包括农业金融、农业技术、粮食调剂、水利等四项。在实际操作中，除这四项外，实际上还扩展到了农村组织、农村医疗、农村教育与农村文化等领域。
从某种意义上讲，国民政府制定的复兴农村政策，是为消解乡村建设领域日益壮大的社会力量，以维持其整体的政治权威。农村复兴委员会成立的相关会议中明确指出，设立农村复兴委员会的根本目的在于对外抗日和对内“剿匪” 。不难发现，对于国民政府而言，复兴农村、救济农村的根本目的并非改善农民的生活状况，而是维持执政党的政治权威和国家政权体系的完整，这也正是现代民族国家的重要构成要素。可以说，在政治权威的竞技场中，作为“正统”象征的国家，实际上并不总处于优势地位，而必须时刻注意社会力量的行动，并适时采取必要措施以维护政治权威。由于国民政府实施农村复兴计划的根本目的在于维护其政治权威，因此，其并未真正改善乡村社会结构与社会秩序。
当然，除了直接领导农村复兴计划和推动乡村建设外，在其他类型的乡村运动中，国民政府也并非无所作为。撇开具体方案不谈，梁漱溟、晏阳初、陶行知等人倡导的乡村建设运动，基本都是依靠教育、农村组织和经济改革来实现农村复兴，这就使他们天然地与地方政府建立了某种内在关系。就国民政府而言，社会力量参与乡村建设运动，既有切实改善部分农民生存状况的有利作用，同时将农民组织起来大搞社会运动的行为又对国民政府构成潜在威胁。因此，国民政府一直通过不同策略对社会力量主导的乡村建设加以控制，或进行阻扰甚至取缔。“国民党打压民间组织与其寄予厚望以执政党的强势主导全国乡村建设运动的政治意图分不开”。换句话说，在乡村建设运动中，国民政府从未放弃与民间社会组织力量进行竞争，而竞争核心在于乡村建设的主导权，以及由此延伸出去的国家政治权威。
在农村复兴运动中，不少地方政府也通过多种形式参与进来。比如 1933 年 7 月，江西省即筹设农业院，推进农业改良、推广和教育工作；1935 年阎锡山提出《土地村公有办法大纲》，并在山西省开展试点，等等。然而，地方施政计划并非都能得到中央政府支持，有些地方政府与其他社会力量合作的乡村建设运动，甚至遭到中央政府打压，如彭禹庭在河南镇坪县搞乡村建设运动，最终被蒋介石政府取缔，而彭本人也被暗杀；阎锡山在山西农村搞村政，实际上也未得到中央政府的完全支持。这说明，就官僚体系内部而言，中央政府与地方政府之间存在围绕政治权威进行的博弈与竞争。在以巩固和维系政治权威为总体目标的国民政府制定的“复兴农村计划”中，改善农民生存处境并非核心考量标准，一旦国民政府的政治权威面临更大威胁，比如来自日本的侵华战争，复兴农村的计划必然会退居其次，甚至不了了之。在这种情况下，农村社会状况与农民生活必然难以实现真正的改善。
二、改造：从土地改革到互助组再到人民公社化
“二战”结束后，民族国家开始重新思考在世界舞台上的定位。在此背景下，以现代性理论为主导的发展主义越来越多地被发展经济学、发展政治学及人类学所引用。世界范围的发展主义实践及思也迅速席卷全球，尤其是对发展中国家而言，世界秩序的重新确立，为其提供了重新登上世界舞台的机会。对于发展中国家来说，欧美日等发达国家或地区的发展模式，成为争相效仿的对象。因此，20 世纪 60 年代以后，发展主义成为后发国家所遵奉的现代性话语和意识形态 。1949 年以后，对中国共产党而言，如何复兴中国农村成为一项紧迫任务。中国共产党在全国政权建立之初，在推动乡村建设方面，主要围绕土地关系从两个方面展开：一是土地改革，二是集体化与人民公社化。
很早即已认识到土地之于农民具有重要意义的共产党人，在号召和发动农民运动时就明确提出了“打土豪，分田地”的口号，调动农民参与革命的积极性。正如克鲁克夫妇所说的， “共产党人着手改变中国旧的传统土地关系之日，也就是开始改造整个中国社会之时”。从 1947 年 9 月开始，解放区开始实施土地制度改革，出台的《中国土地法大纲》第一条即规定：废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。随后，全国各地解放区纷纷进行土地改革。该阶段土地改革仍是在土地私有前提下进行的全国范围内土地的重新调整与分配。
1949 年中国共产党新政权的建立为土地改革在全国范围的开展提供了政治保障。到 1952 年底，土地改革在全国范围内基本完成，满足了广大农民迫切需要得到土地的愿望，为新政权获得全国范围内农民的支持提供了事实基础，新生政权得以初步巩固。土地改革以后，土地并未立即变成改善生活的生产资料，原因主要有两个：第一，农户分散经营的生产方式极大地限制了农业发展，普遍处于贫困线以下的农民很难凭一己之力购得牲畜和其他农业生产物资；第二，农村传统信贷体系的崩溃也迫使农民不得不采取办法实施自救。因此，尽管土地改革后农民获得了土地，但生活并不富裕，在自然灾害比较多的地区，农民甚至变得更加贫困 。在这种情况下，部分农村开始出现换工、搭伙等形式的劳动互助。这种以人情关系为基础的农事互助，虽然在一定程度上缓解了分散经营带来的压力，但由于组织软弱涣散，也产生了一些社会问题。为克服这些问题，不少地方的农民开始成立具有初步组织形式的互助合作组，这对改善农民生产生活发挥了积极作用。然而，随着实践的深入，建立在村民完全自愿基础上的自组织本身难以克服的问题日益暴露出来，比如公共物品供给中的“搭便车”行为、劳动力较少的农户入社难问题，等等。
鉴于此，共产党改造村民互助合作社的着力点主要在于：其一，在村民互助组基础上成立独立核算组织；其二，实行工分制管理政策。这样既能保障多劳动者多得食，又能减少搭便车的行为，同时还在一定程度上保证了各农户无论劳动力多寡均能入组。为贯彻落实工分制，政府领导的村管会专门派人作为互助小组负责人，记录工分并按工分多寡分配劳动任务和分享劳动成果。这些改造措施，扩大了原来主要基于血缘关系或邻里关系的合作小组，为建立更大范围的合作社确立了制度基础。
然而，当村民互助组被扩大时，新的问题随之而来：农业成果实行独立核算，即谁家的地还是归谁家所有，这样再分配任务时就难免出现冲突。虽然扩大了的互助组存在这些问题，但有两种力量使它继续存在，甚至得以继续扩大。第一种力量是来自农民社会内部的拉力，互助组带来农业产出的增多对于尚未解决温饱问题的农民来说极具诱惑力，正如韩丁所说， “尽管有这么多的意见，但是，大多数人还要求继续搞互助生产。他们羡慕仍然活动着的少数几个组所取得的成果”。第二种力量是来自党和政府的推力。农民互助组至少有两个优势：第一，节约行政成本，村民通过互助组实现了自我组织化，政府通过派驻组长方式即可将村民迅速有效地组织起来，有助于各种政策的实施；第二，通过征收部分剩余农产品促进“以农哺工”，为迅速建立完整的工业体系提供物质基础。为确保农产品最大限度地转化成社会财富，1953 年 10 月 16 日，中共中央发出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，开始实行统购统销，粮价由国家统一制定。
在村民内部拉力和政府推力的共同作用下，互助组进一步在农村地区推广开来，制度化的生产生活体系最终建立起来。此时，尽管土地仍属私人所有，但其公有性特征愈发显著。而在中央政府计划中，土地私有制本身就是过渡阶段， “这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化” 。当互助组被普遍接受时，以此为基础的土地集体化随之出现。1953 年 12 月，中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》指出，党在农村的根本任务就是促进农民联合起来，逐步实现农业的社会主义改造，这意味着农业生产合作社将家户所有的土地重新归并到合作社，土地从私有制变成集体所有制。合作社的成立将分散的小片土地重新整合起来，切实提高了土地利用效率，一些开展得较为顺利的合作社，在秋后分配粮食时使社员获得了切实的实惠。政府也运用政策杠杆给予调整，主要表现就是鼓励农民入社，单干户处于孤立地位。
从 1953 年开始逐步实施互助组向农业合作社转变，到 1957 年全国大多数地区建立了集体所有性质的农业合作社，农业社会主义改造完成。为与集体所有的生产关系相适应，1958 年中共中央颁布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，确立人民公社的特点是“一曰大，二曰公”，农村社会结构重新确立，农村社会秩序重组，其组织基础就是农业生产合作社和人民公社。1961 年，《农村人民公社工作条例（草案）》及其修正草案开始调整公社内部、生产大队和生产队三者之间的关系。1962 年，《农村人民公社工作条例修正草案》正式确立了“三级所有，队为基础”原则，规定“生产队是人民公社中的基本核算单位。他实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。这种制度定下来以后，至少三十年不变”。以生产队为核算单位在一定程度上克服了原来大队核算的弊端。核算单位划归小队，极大地提高了农民的生产积极性。
如前所述，中华人民共和国成立以后，农村的社会主义改造分两步进行：首先，通过土地改革实现土地重新分配，确保耕者有其田，获得农民对新生政权的信任和支持；其次，通过改造个体性的农民互助小组建立集体性的农业生产合作社，完成农业社会主义改造，并以此为基础确立人民公社制度以从政治上和组织上适应改造后的农业生产。改造后的农村，无论是社会结构还是社会秩序都发生了极大改变，但这一阶段国家的总体目标是巩固新生政权，建立完整的工业体系，并重新在世界体系内获得话语权。以改造为基本特征的乡村建设仍从属于这些领域的发展，而不具备真正的主体性。受其影响，直到 1970年代末，中国不少农村仍处于低水平发展状态 。农业生产和农民生活水平不高，农村社会状况尚未实现完全改善。
三、重建：从农村改革到乡村振兴战略
1970 年代末，集体农业及人民公社体制的弊端日益凸显，同时就国家层面来看，1978 年党的十一届三中全会提出由“政治挂帅”到以“经济建设为中心”的转变，确定了改革开放的战略方针。改革的重要任务之一就是对农村体制进行改革。围绕如何改革、怎么改革以及改革的方向等问题，在国家和社会层面都展开了长期讨论。到 1980 年代初，已基本达成共识的是，农村经济体制改革主要是实行家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制，鼓励发展乡镇企业；农村政治体制改革主要是改变过去的人民公社体制，建立村民自治制度等；农村文化层面释放农村活力，推动传统文化复兴，力倡移风易俗等。这些改革由于得到国家政策支持，在全国范围内迅速取得成效。到 1980 年代中期，全国范围内大部分农村已经实行了包产到户的家庭联产承包责任制，建立了村民自治制度，兴办乡镇企业也出现高潮，粮食产量逐年提高，农民生活状况得到极大改善。
然而，在农村生活状况改善的同时，一些问题也相伴而生。以乡镇企业发展历程为例，乡镇企业的过快发展在一定程度上挤压了国有企业的市场份额，尚未完成体制改革的国有企业受多种因素影响，在与乡镇企业竞争市场份额时处于不利地位，同时乡镇企业的无序发展甚至引起社会秩序问题。1988 年 10月，党的十三届三中全会提出要对国民经济进行整顿，其中涉及对乡镇企业的政策调整。1989 年起，国家对乡镇企业采取了“调整、整顿、改造、提高”方针，在这种情况下，乡镇企业发展速度变缓。直到 1992年，邓小平提出要把乡镇企业建设成为中国特色社会主义三大优势之一，同年召开的党的十四大再次明确了乡镇企业在繁荣农村经济、增加农民收入、促进农业现代化和国民经济发展等方面具有积极意义。与此同时，国务院下发文件，要求各级政府和有关部门把发展乡镇企业作为战略任务。在国家的推动下，乡镇企业再次得到迅猛发展。随后，国家颁布多项政策措施推动中西部乡镇企业发展。有关统计表明，到 1996 年乡镇企业从业人员已达到 1.3 亿人，是 1978 年的 4.6 倍。1997 年1 月 1 日，《中华人民共和国乡镇企业法》颁布实施，标志着党中央、国务院针对乡镇企业的系列方针和政策以法律形式固定下来，成为促进乡镇企业发展的法律依据。不过，受亚洲金融危机和结构性矛盾影响，1998 年前后，乡镇企业发展再次受挫。为改变乡镇企业的发展颓势，中共中央和国务院再次做出调整乡镇企业的政策方针，逐步推动乡镇企业所有制改革，激发其内在活力。
实际上，除乡镇企业外，从 1970 年代末到当下，农村基本社会结构、社会生活与社会秩序都发生了很大变化。只不过，这种变化是悄然进行的。市场规则渗入农村生活的方方面面，农民生产生活观念发生了极大改变。同时，农村基层社会治理也发生了极大变化，其中最为明显的变化是作为村民自治单位的村民委员会行政化趋势日益显著。基层社会治理中行政吸纳政治之所以成为社会事实，其中一个原因就是国家关于农村工作的总体目标发生了变化，相应地作为行政体系末端的乡镇政府职能也发生了变化，从汲取型政府逐渐转变成给予型政府。职能的转变要求治政方式随之改变，由此，基层政府行政化得以强化，村委会作为基层政府联系群众的自治组织，开始出现行政化趋势。
改革开放以来，改善农村状况一直是党和国家制定政策的重心所在，党管农村工作的传统和原则得到贯彻实施。从 1982 年到 1986 年，党中央连续发布以农业、农村和农民为主题的“中央一号文件”，从 2004 年到 2019 年连续发布以“三农”为主题的“一号文件”，突出强调“三农”问题的重要地位。比如 2004 年的工作重心是促进农民增加收入，2006 年的工作重心是推进社会主义新农村建设，2010 年的工作重心是加大统筹城乡发展力度，2014 年的工作重心是全面深化农村改革加快推进农业现代化，2017 年的工作重心是深入推进农业供给侧结构性改革，等等。通过这些主题的设置与政策的实施， “三农”问题得到极大改善。2018 年， “中央一号文件”聚焦乡村振兴战略。具体来说，乡村振兴战略是党的十八大以来，党中央关于中国“三农”问题与乡村建设系列方针政策的总结和升华。2015 年 4月 30 日，习近平在中央政治局第 22 次集体学习时指出：“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针，坚持和完善实践证明行之有效的强农惠农富农政策，动员社会各方面力量加大对‘三农’的支持力度，努力形成城乡发展一体化新格局。” 2018 年 3 月 8 日，习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出：“实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进。要推动乡村产业振兴，紧紧围绕发展现代农业，围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺，把产业发展落到促进农民增收上来，全力以赴消除农村贫困，推动乡村生活富裕。”2019 年“中央一号文件”明确指出要全面推进乡村振兴，确保顺利完成到 2020 年承诺的农村改革发展目标任务，直接将乡村振兴战略同中国社会发展的总体性目标联系起来。
乡村振兴战略是改革开放 40 年来党和国家在乡村建设领域的顶层设计。从某种意义上说，改革开放 40 年，也正是党和国家主导乡村建设的 40 年。如前所述的乡镇企业，在这 40 年间并非匀质进行，而是呈现出明显的阶段性特征。其中，第一个 10 年是改革阶段，第二个 10 年是调整阶段，第三个 10 年是建设阶段，而第四个 10 年则是走向复兴阶段。从第三个 10 年开始， “以工补农”替代“以农哺工”提上议事日程，税费改革不断推进，到 2006 年彻底取消农业税，都属于在农业经济层面实施“以工补农”的实践。国家总体目标发生根本转变，从国家政权组织形式看，农业税取消后，基层政府呈现从“汲取型”向“悬浮型”转变 。与此同时，为改善村民居住环境，党和国家先后提出“新农村建设” “美丽乡村” “特色小城（镇）建设” “异地扶贫搬迁”等系列举措，取得了可观的成效。在此背景下，乡村振兴战略的提出，使乡村建设进入新阶段。
乡村振兴战略是基于我国社会主要矛盾发生变化的科学判断基础上提出来的。党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此相对应，乡村振兴战略的重点已不再是解决温饱问题，而是探索如何满足农民日益增长的美好生活需要。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。由此可见，与国民政府时期“农村复兴”计划和中华人民共和国成立初期土地改革和农业集体化过程中将农村建设视为实现国家总体目标的手段不同，乡村振兴战略本身汇融在“实现中华民族伟大复兴的中国梦”这一总体性国家目标之中，换句话说，乡村振兴本身就是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要组成部分，实现乡村振兴是现阶段国家发展的总体目标之一。
四、小结
过去百余年间，以国家为主导的乡村建设运动，概括起来可以分为三个阶段：第一个阶段是 20 世纪二三十年代的国民政府主导的农村复兴运动；第二个阶段是 20 世纪五六十年代新生的人民政权在乡村地区实行的农业集体化和人民公社；第三个阶段是改革开放以来的农村改革。而第三个阶段又可以细分为三个环节：一是 1970 年代末到 1980 年代中期的初步乡村改革阶段，此时家庭联产承包责任制、乡镇企业、村民委员会等各项改革措施在农村逐步推进，并取得巨大成效；二是 1980 年代中期到 1990 年代末期的乡村改革调整阶段，该阶段的工作重心包括对土地制度、乡镇企业、村民委员会、农民工等诸多方面的调整；三是 21 世纪至今的乡村改革与乡村建设深入发展阶段，该阶段的工作重心是从全局战略出发探索综合治理机制，着力解决农村发展面临的结构性难题。
乡村振兴战略相较于前两个阶段国家在农村问题上制定政策的基本动机有所改变，前两阶段将农村作为手段，而乡村振兴战略从一开始就尝试将农村发展作为目标。无论是国民政府时期的乡村救济、乡村复兴运动，还是 20 世纪中叶的土地改革、农业集体化以及人民公社化，都是将农村纳入更复杂的社会系统之中，乡村复兴运动的根本动力来自巩固国民党政府政治权威的需要，集体化运动则更多是为支持建立完整的工业体系和摆脱国际舞台上的边缘国地位。改革开放以来，在农村体制改革过程中，农村问题逐渐成为国家和社会关注的重中之重，农村社会结构与农民生活观念的改变也成为国家与社会关注的重点。
乡村振兴战略既是对改革开放以来涉农政策的反思性精准概括，又是新时代党和国家主导乡村建设的总体目标。将乡村振兴战略纳入近百年国家主导的乡村建设历程中考察，则不难发现这一战略从根本上改变了以往国家政策中国家与社会、国家与农民之间的定位。相较于前两个阶段，乡村振兴战略体现出国家在农村问题上制定的政策基本目标有所改变。乡村振兴战略是在“以工补农”方针已经落地、城乡一体化大力推进的基础上提出的，其根本目标是改善乡村状况，振兴乡村社会。概言之，在乡村振兴战略中，乡村社会生活的改善已从手段变为目的本身。总之，从过去百余年中国乡村社会发展与变迁看，乡村振兴战略既有历史渊源，又有现实基础，既是对过去近百年国家介入和主导的乡村建设实践的经验总结，又是对改革开放以来农村体制改革经验的归总和提升，同时为此后乡村建设提出了指导原则与探索路径。乡村振兴战略的提出，标志着党和国家推动乡村建设进入一个新的历史阶段。